5681 Düzenleyici Etki Analizinin Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar

Ekli “Düzenleyici Etki Analizinin Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar”ın yürürlüğe konulmasına karar verilmiştir.

Düzenleyici Etki Analizinin Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar

BİRİNCİ BÖLÜM

Başlangıç Hükümleri

Amaç

(1) Bu Usul ve Esasların amacı, düzenleyici etki analizinin hangi kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamesi taslakları için hazırlanacağını, düzenleyici etki analizi yapılırken uyulması gereken temel ilkeleri, kuralları ve analiz raporunda yer alması gereken hususları belirlemektir.

Kapsam

(1) Bu Usul ve Esaslar kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamesi taslakları için hazırlanacak düzenleyici etki analizlerini kapsar.

Dayanak

(1) Bu Usul ve Esaslar 23/2/2022 tarihli ve 5210 sayılı Cumhurbaşkanı Kararıyla yürürlüğe konulan Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 26 ncı maddesine dayanılarak hazırlanmıştır.

Tanımlar

(1) Bu Usul ve Esaslarda geçen;

a) Analiz raporu: Kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararname taslakları için hazırlanacak düzenleyici etki analizi raporunu,

b) Başkanlık: Strateji ve Bütçe Başkanlığını,

c) Çok kıstaslı karar analizi: Farklı kıstaslar kullanılarak, her bir kıstasın karara ne kadar etki ettiğine ve önemine göre ağırlığının belirlenmesi ve seçeneklerin her bir kıstasa göre bir değer verilerek puanlanmasını içeren tekniği,

ç) Düzenleme: Kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamesi taslaklarını,

d) Düzenleyici etki analizi: Kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamesi taslaklarının bütçeye, mevzuata, sosyal, ekonomik ve ticari hayata, çevreye ve ilgili kesimlere etkilerini göstermek üzere yapılan ön değerlendirmeyi,

e) En düşük maliyet analizi: Düzenleme seçenekleri arasındaki maliyet farklılıklarını dikkate alarak maliyete göre sıralama yapan yöntemi,

f) Fayda: Düzenlemeden bağımsız olarak gerçekleşmesi beklenen faydalar dışarıda bırakılmak üzere, sadece düzenlemeden kaynaklı oluşması beklenen ekonomik, sosyal ve çevresel faydalan,

g) Fayda-maliyet analizi: Fayda ve maliyetlerin ekonomik net bugünkü değerinin tespitine ilişkin yöntemi,

ğ) GZFT analizi: Düzenlemeye ilişkin güçlü yönler, zayıf yönler, fırsatlar ve tehditlerin belirlendiği ve bunların zaman içerisinde nasıl değişim göstereceğinin değerlendirildiği yöntemi,

h) İdare: Cumhurbaşkanlığı, bakanlıklar, bağlı, ilgili, ilişkili kurum ve kuruluşlar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarını,

ı) Maliyet: Düzenlemeden bağımsız olarak gerçekleşmesi beklenen maliyetler dışarıda bırakılmak üzere, sadece düzenlemeden kaynaklı oluşması beklenen ekonomik, sosyal ve çevresel maliyetleri,

i) Maliyet-etkinlik analizi: Birim fayda başına düşen en düşük maliyetli seçeneğin tespit edilebilmesine ilişkin yöntemi,

j) Referans noktası: Seçeneklerin karşılaştırılması amacıyla baz alman başlangıç noktasını,

k) Taslak rapor: Düzenleyici etki analizi taslak raporunu,

ifade eder.

İKİNCİ BÖLÜM

Düzenleyici Etki Analizi Yapılacak Düzenlemeler ile Analize Dair İlke ve Esaslar

Düzenleyici etki analizi yapılacak düzenlemeler

(1) Yürürlüğe konulması hâlinde muhtemel yıllık bütçe yükü yüz milyon Türk lirasını aşan düzenlemeler için Üçüncü Bölümde belirtilen aşamalara göre düzenleyici etki analizi yapılır.

(2) Yürürlüğe konulması hâlinde muhtemel yıllık bütçe yükü yüz milyon Türk lirasının altında kalan düzenlemeler için yapılacak düzenleyici etki analizi;

a) Mevcut durum analizi ve sorunların tespiti,

b) Temel amaç ve hedeflerin belirlenmesi,

c) 13 üncü maddede sayılan analiz yöntemlerinden biri kullanılarak en uygun seçeneğin tespiti,

ç) Raporlama,

aşamalarından oluşur.

(3) İkinci fıkra uyarınca yapılacak düzenleyici etki analizinde aynı fıkranın (a), (b), (c) ve (ç) bentlerinde yer alan hususlar sırasıyla 8 inci, 10 uncu, 13 üncü ve 16 ncı maddelerde belirtilen esaslar çerçevesinde gerçekleştirilir.

(4) Başkanlıkça gerekli görülmesi hâlinde düzenlenmeler için yıllık bütçe yüküne bakılmaksızın Üçüncü Bölümde yer alan tüm aşamaları içeren düzenleyici etki analizi yaptırılabilir.

(5) Savaş hâli, doğal afet, tehlikeli salgın hastalık, şiddetli ekonomik kriz veya kamu düzeninin bozulmasına yönelik şiddet eylemleri gibi hızlı karar alınması gereken durumlarda yapılacak düzenlemeler ile bütçe ve kesin hesap kanunu teklifleri ve milletlerarası andlaşmaların uygun bulunmasına ilişkin kanun taslakları hakkında düzenleyici etki analizi yapılmaz.

Genel ilke ve esaslar

(1) Düzenleyici etki analizi veriye dayalı kanıtların toplanmasını ve analiz edilmesini içeren ve nihai karara katkı veren bir ön değerlendirme aracı olup saydam, objektif, tarafsız, katılımcı ve kapsayıcı bir anlayışla yapılır.

(2) Düzenleyici etki analizi ile mevcut durumun sürdürülmesi de dâhil olmak üzere tüm seçenekler belirlenir. Her bir seçeneğe ilişkin riskler ve belirsizlikler de mutlaka dikkate alınarak hangi alternatifin en uygun olduğu ortaya konulur.

(3) Düzenleyici etki analizi yapılırken düzenlemeden etkilenecek tüm kesimlere olan etkiler dikkate alınır. Bazı durumlarda idare gerekçesine analiz raporunda yer vermek kaydıyla öncelik belirleyebilir.

(4) Düzenleyici etki analizi yapılırken en güncel ve doğru veriler kullanılır. Tüm kurum ve kuruluşlar, kişisel verilerin korunması kaydıyla ve milli güvenlik, savunma ve istihbarat hizmetlerine ilişkin gizlilik gerektiren bilgiler ile ilgili mevzuatına göre devlet sırrı ve ticari sır niteliğindeki bilgiler ve ülkenin ekonomik çıkarları açısından gizli kalması gereken bilgiler hariç olmak üzere, kendilerinden istenen veri, bilgi ve belgeleri analizi yürüten idareye ve Başkanlığa temin eder.

(5) Düzenleyici etki analizi ilgili taraflar ve paydaşlarla istişare edilerek yapılır.

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM

Düzenleyici Etki Analizinin Aşamaları ve Kullanılacak Yöntemler

Düzenleyici etki analizinin aşamaları

(1) Düzenleyici etki analizi;

a) Mevcut durum analizi ve sorunların tespiti,

b) Paydaşların tespiti ve istişare sürecinin belirlenmesi,

c) Temel amaç ve hedeflerin belirlenmesi,

ç) Seçeneklerin tespiti,

d) Seçeneklerin analizi, karşılaştırılması ve bir seçeneğin önerilmesi,

e) Uygulama planı geliştirilmesi,

f) Uygulamaya ilişkin izleme ve değerlendirme planının oluşturulması,

g) Raporlama, aşamalarından oluşur.

Mevcut durum analizi ve sorunların tespiti

(1) Mevcut durum analizinde var olan veya ortaya çıkabilecek sorunların neler olduğu tespit edilir.

(2) Kamusal müdahale yapılmasını gerektiren sorunlar objektif, net, kısa ve açık bir şekilde ve somut ifadelerle ortaya konularak tespit edilir ve müdahalenin hangi alanlarda ve ne ölçüde yapılması gerektiği belirlenir. Sorun tespitinde mümkün olduğunca sayısal ve somut veriler kullanılması gerekir.

(3) Sorunların sonuçlarından çok nedenlerine odaklanılır.

(4) Sorun tespiti;

a) Sorunun zaman içerisindeki gelişimi,

b) Sorunun altında yatan nedenler ve sorunun kökeni,

c) Sorunun kalıcı olup olmadığı,

ç) Sorunun büyüklüğü,

d) Sorun yaşanan alanda hâlen bir düzenleme olup olmadığı,

e) Sorundan etkilenen toplumsal kesimler,

değerlendirilmek suretiyle yapılır.

Paydaşların tespiti ve istişare sürecinin belirlenmesi

(1) Düzenlemeden etkilenecek paydaşlar, nedenleriyle birlikte düzenlemeden doğrudan ya da dolaylı etkilenme düzeyine göre sıralanır.

(2) İstişare süreci;

a) Paydaşlar dışında kimlere danışılacağının tespitini,

b) Danışılacak konuların ve sorulacak soruların belirlenmesini,

c) Hangi yöntemlerin kullanılacağını,

ç) Ne zaman danışılacağı ve danışılanlara ne kadar zaman verileceğini,

d) Danışmanın amacını,

e) İstişare sürecinde ihtiyaç duyulacak kaynaklan,

f) Bu süreçte karşılaşılabilecek zorluklar ve bunların çözümlerini,

içeren plana göre yürütülür.

(3) Düzenlemeden etkilenecek tüm paydaşların sürece katılmasına dikkat edilir.

(4) Analiz raporunda danışılan paydaşların görüş ve önerilerine yer verilir.

Temel amaç ve hedeflerin belirlenmesi

(1) Tespit edilen sorunlarla ilişkilendirilecek şekilde düzenlemenin amacı ve düzenleme neticesinde ilgili alanda ve sektörde oluşacak sonuçlar veya yaşanacak dönüşüm somut, kısa ve net bir şekilde ifade edilir.

(2) Düzenlemenin amacına yönelik somut hedefler tespit edilir.

(3) Hedefler, tespit edilen sorunlara cevap verecek şekilde belirlenir.

(4) Hedefler ölçülebilir, gerçekçi, sonuç odaklı ve belirli bir zaman aralığında gerçekleştirilebilir olmalıdır.

(5) Hedefler, muğlak ifadeler barındırmamalı, anlaşılır olmalıdır.

(6) Belirlenen amaç ve hedefler, kalkınma planlan, orta vadeli programlar ve Cumhurbaşkanlığı yıllık programlarında yer alan ulusal politikalarla, sektörel strateji ve eylem planlarıyla ve sürdürülebilir kalkınma amaçlarıyla uyumlu olmalıdır.

Seçeneklerin tespiti

(1) Mevcut durum analizi ve sorunların tespiti aşamasında belirlenen müdahale alanları ve ölçüsü, seçeneklerin tespitinde esas alınır

(2) Düzenleme önerisi ve alternatif öneri olmak üzere en az iki seçenek tespit edilir. Seçenekler tespit edilirken ilk olarak bir referans noktası belirlenir. Her seçenek için referans noktası, genellikle mevcut durumun devamıdır. Her bir seçenek için amaç ve hedefler belirlenir.

(3) Seçenekler Anayasayla, evrensel hukuk ilkeleriyle, ulusal politikalarla ve yürürlükteki mevzuatla uyumlu olmalıdır.

Seçeneklerin analizi ve karşılaştırılması

(1) Her bir seçenek, uygun bir analitik yöntem kullanılarak analiz edilir ve karşılaştırılır. Seçenekler değerlendirilirken fayda ve maliyetlerin büyük ölçüde parasallaştırılabildiği durumlarda fayda-maliyet analizi yönteminin kullanılması esastır. Fayda- maliyet analizinde:

a) Düzenlemeden doğrudan etkilenecek her bir paydaş bazında düzenleme önerisinin, alternatif önerinin ve mevcut durumun devamı seçeneklerinin yıllar itibarıyla gerçekleşecek olası maliyetleri ve faydalan tespit edilir.

b) Belirli bir paydaş grubunun ötesinde, toplumun geneline yayılacak olası maliyetler ve faydalar da düzenleme önerisi, alternatif öneri ve mevcut durumun devamı seçenekleri için ayrı ayrı belirlenir.

c) Her bir seçenek için net fayda, seçeneğin faydalarından maliyetlerinin çıkarılmasıyla elde edilir.

ç) Seçenekler oluşacak toplam etki bazında karşılaştırılır. Düzenleme önerisinin toplam etkisi, düzenlemeyle birlikte yıllar itibarıyla paydaşlar ve toplumun geneline yayılan toplam net faydanın, mevcut durumun devamında oluşacak toplam net fayda üzerine ilave edilecek artımlı değer ile ölçülür.

d) Alternatif önerinin toplam etkisi de mevcut durumun devamı seçeneği üzerine ilave edilecek artımlı değer ile tespit edilir.

e) Maliyetler, düzenlemeden doğrudan etkilenen ve düzenlemenin muhatabı olan sektör veya kesimlerin üzerine düşen doğrudan uyum maliyetlerini, kamunun üzerine düşen uygulama, izleme ve yaptırım maliyetlerini ve herhangi bir sektör/kesim üzerine düşmeyip ekonominin/toplumun geneline yayılan dışsal maliyetleri içerecek şekilde ve mümkün olduğunca parasallaştırılarak ele alınır. Bunların haricinde düzenlemeden dolayı etkileneceği düşünülen sektörler için önemli değişiklikler öngörülüyor ise söz konusu dolaylı maliyetler de ayrıca nitel olarak değerlendirmeye alınabilir.

f) Hem tek seferlik maliyetler hem de tekrarlanan maliyetler maliyet hesaplamasına dâhil edilir.

g) Çifte hesaplamadan kaçınılır.

ğ) Faydalar, düzenlemeden doğrudan etkilenen ve düzenlemenin muhatabı olan sektör veya kesimlerin üzerine düşen doğrudan faydalan, kamunun üzerine düşen faydalan ve ekonominin/toplumun geneline yayılan dışsal faydaları içerecek şekilde ve mümkün olduğunca parasallaştırılarak ele alınır. Bunların haricinde düzenlemeden dolayı etkileneceği düşünülen sektörler için önemli değişiklikler öngörülüyor ise söz konusu dolaylı faydalar da ayrıca nitel olarak değerlendirmeye alınabilir.

h) Maliyetler ve faydalar belirlenirken resmi veriler, istatistikler, uluslararası göstergeler, endeksler, paydaş anketleri, mülakat, uzman raporları gibi araçlardan faydalanılır.

ı) Fayda ve maliyetlerin parasal olarak ölçülemediği hâllerde de analiz raporunda söz konusu fayda ve maliyetlere yer verilir ve parasallaştırılamamasının gerekçeleri detaylı bir şekilde açıklanır.

i) Düzenlemenin fayda ve maliyetlerinin paydaşlar arasındaki dağılım etkileri de mutlaka ayrı olarak değerlendirilir.

(2) Fayda ve maliyetlerin belirlenememesi, rakamsallaştırılamaması ve/veya parasallaştırılamaması nedeniyle fayda-maliyet analizi yapılmasının uygun olmadığı durumlarda gerekçesi açıklanmak suretiyle öncelikle çok kıstaslı karar analizi olmak üzere, maliyet-etkinlik analizi, en düşük maliyet analizi veya GZFT analizi kullanılır.

(3) Seçenekler değerlendirilirken her bir seçeneğe ilişkin varsayımlar, riskler, belirsizlikler ve seçeneğin uygulanmasının önündeki engeller de tespit edilir.

(4) Yapılan analiz sonucunda en uygun olan seçenek belirlenir.

Analizde kullanılacak yöntemler

(1) Düzenleyici etki analizi yapılırken fayda-maliyet analizi yönteminin kullanılması esastır. Buna göre:

a) Düzenleme kapsamında gerçekleşmesi beklenen faydalar ile bu faydaların elde edilmesi için katlanılması gereken maliyetlerin literatürdeki mevcut bilimsel yöntemlerle sayısallaştırılarak yıllar itibarıyla tahmin edilmesi sonrasında, düzenlemenin net bugünkü değeri aşağıdaki gibi hesaplanır:

Burada;

F_At: Düzenleme sonucunda t yılında gerçekleşmesi beklenen artımlı faydaların toplamını,

M_At: Düzenleme sebebiyle t yılında katlanılması gereken artımlı maliyetlerin toplamını, NNA_At: Düzenleme sonucunda t yılında gerçekleşmesi beklenen artımlı faydalar ile t yılında katlanılması gereken toplam maliyetlerin farkını (artımlı net fayda), t: Yılı,

r: Yıllık indirgeme oranını,

T: Düzenlemenin yıl cinsinden toplam etki süresini,

FBD: Düzenleme sonucunda T süresi boyunca gerçekleşmesi beklenen artımlı faydaların bugünkü değerini,

MBD: Düzenleme sebebiyle T süresi boyunca katlanılması gereken artımlı maliyetlerin bugünkü değerini,

NBD: Düzenlemenin artımlı net bugünkü değerini, ifade eder.

b) Fayda-maliyet analizi asgari 20 yıllık perspektifle yapılır.

c) Fayda-maliyet analizi, analiz kapsamında değerlendirilen tüm seçenekler için yapılır.

ç) Fayda-maliyet analizi seçenekler kapsamında doğrudan etkilenmesi beklenen kesimlerin hepsi için ayrı ayrı da hesaplanarak toplam etkilerin yanı sıra, kesimler itibarıyla etkileri de ortaya konulur.

(2) Düzenlemenin fayda ve maliyetlerinin büyük ölçüde parasallaştırılamaması ve düzenlemenin birden fazla amacı barındırması durumunda çok kıstaslı karar analizi yöntemi kullanılır. Bu yöntemde alternatiflerin uygunluğunun değerlendirilmesi belirlenen kıstaslar çerçevesinde yapılır. Bu kıstaslar etkililik, verimlilik, hızlı hayata geçirme, tahmini etki ve/veya karar için önemli görülen ve belirlenen amaçlara hizmet edecek diğer kıstasları kapsayabilir. Çok kıstaslı karar analizi aşağıdaki hesaplama yöntemi kullanılır:

Burada;

d: Düzenleme {1,...,i}, k: Kriter {1,...,j},

dij: i düzenlemesinin j kriterinden aldığı puanı,

kj: j kriterinin karar için önem derecesini gösteren ağırlığı,

di: Düzenlemenin ağırlıklı toplam puanını,

ifade eder.

(3) Faydaların parasallaştırılamadığı ancak rakamsallaştırılabildiği durumlarda, seçeneklerin karşılaştırılması ve birim fayda başına düşen en düşük maliyetli seçeneğin tespit edilebilmesi için maliyet etkinlik analizi kullanılabilir. Maliyet etkinlik analizi birim fayda başına maliyeti hesaplamak için kullanılır:

(4) Faydaların rakamsallaştırılamadığı ve düzenleme seçenekleri arasında değişmediği durumlarda en düşük maliyet analizi kullanılabilir. Bu yöntemde düzenleme seçenekleri arasındaki maliyet farklılıkları sıralamada dikkate alınır.

(5) Yukarıda sayılan analiz yöntemlerinin uygulanmasının mümkün olmadığı durumlarda GZFT analizi yapılır.

Uygulama planı geliştirilmesi

(1) Düzenleyici etki analizi yapılırken düzenlemenin nasıl uygulanacağı, uygulamadan kimin sorumlu olacağı, uygulamanın nasıl ve kim tarafından izleneceğini içeren bir uygulama planı hazırlanır.

Uygulamaya ilişkin izleme ve değerlendirme planı oluşturulması

(1) Tercih edilen seçeneğin izlenmesi ve değerlendirilmesine yönelik bir plan ortaya konularak analiz raporunda yer verilir.

(2) Plan oluşturulurken düzenlemenin uygulama sonuçlarını izlemeyi kolaylaştıracak göstergeler geliştirilebilir.

Raporlama

(1) Analizin tamamlanmasının ardından tüm aşamaların bilgisini içeren bir rapor Ek’te sunulan formata uygun olarak hazırlanır.

DÖRDÜNCÜ BÖLÜM

Düzenleyici Etki Analizi Hazırlama ve Değerlendirme Süreci

Hazırlama ve değerlendirme süreci

(1) Düzenleyici etki analizi hazırlama süreci, düzenlemeyi hazırlayacak olan idare tarafından yürütülür.

(2) İdare taslak raporu merkezi kontrol birimi olan Başkanlığa gönderir. Ayrıca rapor ekinde, yapılan hesaplamalar ve hesaplamalarda kullanılan veriler elektronik tablo formatında; bilgi, belge ve kaynaklar da elektronik belge olarak Başkanlığa gönderilir.

(3) Taslak rapor yazısı Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 9 uncu maddesi uyarınca teklif yazısını imzalamaya yetkili kişi tarafından imzalanır.

(4) Taslak rapor, Başkanlık tarafından değerlendirilir. Yapılan değerlendirme sonucunda bu Usul ve Esaslara uygun bulunan taslak rapor nihai rapor olarak idareye gönderilir.

(5) Bu Usul ve Esaslara uygun olarak hazırlanmadığı tespit edilen taslak rapor Başkanlık tarafından eksikliklerin giderilmesini sağlamak üzere idareye gerekçeleriyle birlikte geri gönderilir.

(6) Geri gönderilen taslak rapor düzeltme yapıldıktan sonra Başkanlığa tekrar gönderilir. Gönderilen taslak raporda, idarece düzeltilememiş ya da tamamlanamamış hususlar, gerekçeleri ve etki analizine yönelik sonuçlarıyla birlikte raporlanır. Başkanlık iletilen taslak raporun uygunluğunu bu Usul ve Esaslar açısından değerlendirerek taslak rapora nihai hâlini verip idareye gönderir. Taslak raporun Başkanlık tarafından nihai hâle getirilmesinde ilgili idare gerekli desteği verir.

BEŞİNCİ BÖLÜM

Çeşitli ve Son Hükümler

Tereddütlerin giderilmesi

(1) Bu Usul ve Esasların uygulanmasında ortaya çıkabilecek tereddütleri gidermeye ve gerekli düzenlemeleri yapmaya Başkanlık yetkilidir.

Yürürlük

(1) Bu Usul ve Esaslar yayımı tarihinde yürürlüğe girer.

Yürütme

(1) Bu Usul ve Esaslara ilişkin hükümleri Strateji ve Bütçe Başkanı yürütür.