EN
TR
Esas Sayısı : 2013/22
Karar Sayısı : 2013/73
Karar Günü : 6.6.2013
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Onuncu Dairesi
İTİRAZIN KONUSU : 29.6.2001 günlü, 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’a, 24.7.2008 günlü, 5793 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 29. maddesiyle eklenen geçici 8. maddenin Anayasa’nın 2., 10. ve 48. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi istemidir.
I- OLAY
Davacı şirketin, yap-işlet-devret modeli ile inşa ettiği yat limanının sözleşmeyle belirlenen 25 yıllık işletme süresinin, 4706 sayılı Kanun’un geçici 8. maddesi uyarınca hakkın başlangıç tarihinden itibaren 49 yıla uzatılması istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemin iptaline karar verilmesi ve itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülerek iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulması talebiyle açtığı davanın reddedilmesi üzerine, davanın temyiz incelemesini yapan ve itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırılığı iddiasını ciddi bulan Danıştay Onuncu Dairesi, iptali için başvurmuştur.
II- İTİRAZIN GEREKÇESİ
Başvuru kararının gerekçe bölümü şöyledir:
“...Turizm ve Ticaret A.Ş. vekilleri Av… ve Av… tarafından; müvekkilleri olan şirketin 3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun kapsamında Bodrum-Turgutreis’de inşa ettiği marinanın (yat limanı) sözleşme ile belirlenen 25 yıllık işletme süresinin, 6.8.2008 tarih, 26959 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 5793 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 29. maddesi ile 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’a eklenen Geçici 8. maddesi uyarınca, hakkın başlangıç tarihinden itibaren 49 yıla kadar uzatılması istemiyle yaptığı başvurunun, davacının 5793 sayılı Yasanın Geçici 8. madde kapsamında olmadığı belirtilerek reddi yolunda tesis edilen 11.11.2008 tarih ve 22379 sayılı işlemin iptali istemiyle Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığına karşı açılan davanın reddi yolunda verilen Muğla 1. İdare Mahkemesinin 11.5.2010 tarih ve E:2009/833, K:2010/1153 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istemi üzerine oluşturulan dosya, öncelikle dava konusu işlemin dayanağı olan 6.8.2008 tarih ve 26959 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 5793 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 29. maddesiyle 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’a eklenen Geçici 8. maddenin Anayasa’ya uygun olup olmadığı yönünden incelendi, gereği görüşüldü:
Dava konusu işlemin dayanağı olan 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un, 5793 sayılı Kanun’un 29. maddesi ile eklenen Geçici 8. maddesinde, “Hazinenin özel mülkiyetinde bulunan taşınmazlar ile kıyı kenar çizgisinin deniz yönünde (kıyıda) bulunan Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan yerler ve deniz, göl ve akarsularda doldurma veya kurutma yoluyla elde edilen alanlar üzerinde, tersane, yat limanı, kurvaziyer limanı, dolfen, iskele, dolgu, rıhtım, boru hattı, şamandıra, platform ve benzeri kıyı yapıları yapılmak amacıyla, özel düzenlemeler hariç olmak üzere lehlerine kırk dokuz yıldan az süreli olarak irtifak hakkı tesis edilen veya kullanma izni verilen yatırımcılar tarafından; bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren en geç dört ay içinde başvuruda bulunulması ve sözleşmeden doğan mali yükümlülüklerin yerine getirilmesi, irtifak hakkından veya kullanma izninden dolayı Bakanlık aleyhine açılmış davalar var ise bu davalardan tüm yargılama giderleri üstlenilerek kayıtsız ve şartsız feragat edilmesi ve rayiç bedel esas alınarak tespit edilecek irtifak hakkı veya kullanma izni bedeli üzerinden yeni sözleşme düzenlenmesi şartıyla, irtifak hakkı ve kullanma izni sözleşmelerinin süresi hakkın başlangıç tarihinden itibaren kırk dokuz yıl olarak değiştirilir.” kuralı yer almıştır.
Geçici 8. madde ile Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan yerler ile Hazinenin özel mülkiyetinde bulunan taşınmazların üzerindeki kıyı yapısı inşa edebilmek için, ilgili idare ile 49 yıldan az süreyle yapılan irtifak hakkı ile kullanma izni sözleşmelerinin süresinin, özel düzenlemeler hariç olmak üzere maddede öngörülen yükümlülüklerin yerine getirilmesi şartıyla hakkın başlangıç tarihinden itibaren 49 yıl olarak değiştirilmesine olanak tanınmıştır.
3621 sayılı Kıyı Kanunu’nun 5. maddesinde; kıyıların Devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğu; 6. maddesinde ise kıyıda; uygulama imar planı kararı ile iskele, liman, barınak, yanaşma yeri, rıhtım, dalgakıran, köprü, menfez, istinat duvarı, fener, çekek yeri, kayıkhane, tuzla, dalyan, tasfiye ve pompaj istasyonları gibi, kıyının kamu yararına kullanımı ve kıyıyı korumak amacına yönelik altyapı ve tesislerin yapılabileceği kurala bağlanmıştır.
Kıyı yapıları inşası konusu, başta 3621 sayılı Kıyı Kanunu olmak üzere konuyla ilgili pek çok yasada düzenlenmiştir. 3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 74. maddesine de dayanılarak çıkarılan Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 82. maddesi de kıyı yapılarına ilişkindir.
3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun’un 7. maddesinde, “Yapılacak sözleşmelerde sermaye şirketinin veya yabancı şirketin yapım ve işletmesini üstleneceği yatırım ve hizmetin süresinin belirlenmesinde yatırım bedelinin (elde edilecek kar dahil) ve yatırım için sağlanan kredilerin geri ödeme süresi ile projenin mahiyeti, sermayenin miktarı ve işletme esasları dikkate alınır. Sözleşmelerin süresi 49 yıldan fazla olamaz.” kuralı yer almıştır.
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 74. maddesine ve 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 13. maddesine dayanılarak hazırlanan Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin “Kıyı yapıları” başlıklı 82. maddesinde; “3621 sayılı Kıyı Kanunu ve Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmeliğe uygun olarak kullanılmak ve ilgili kuruluşlardan izin alınmak suretiyle; kıyıda deniz turizmi tesisleri, tersane, liman, barınak, iskele, yanaşma yeri, rıhtım ve benzeri türde tesis yapan yatırımcılara azami kırk dokuz yıla kadar kullanma izni verilebilir. Kullanma izni verilmesi ve bedelinin takdiri, alınacak hasılat payları, sözleşmenin sona ermesinde ve diğer hususlarda Yönetmeliğin ilgili hükümleri uygulanır.” kuralı yer almıştır.
Yukarıda aktarılan ve halen yürürlükte bulunan mevzuata göre, 3996 sayılı Kanun veya 2886 sayılı Kanun ve ilgili Yönetmelik kapsamında liman ve benzeri kıyı yapılarını inşa edecek yatırımcılar arasında herhangi bir ayrım yapılmamıştır. Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan yerlerde ve Hazinenin özel mülkiyetinde bulunan taşınmazlarda liman inşa edebilmek için, ayrım yapılmaksızın her yatırımcı ile ilgili idare arasında yatırımın bedeli, projenin mahiyeti, sermaye miktarı ile kamu yararı ve hizmet gerekleri idarece değerlendirilmek suretiyle azami 49 yıla kadar kullanma izni veya irtifak hakkı sözleşmesi yapılmaktadır.
5793 sayılı Kanun’un 29. maddesiyle 4706 sayılı Kanun’a eklenen Geçici 8. maddede, kıyı yapılarının yapımına ilişkin mevzuatta bir değişiklik veya maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren inşa edilecek kıyı yapıları ile ilgili olarak bir düzenleme yapılmamasına karşın, özel düzenlemelerin hariç tutulduğu belirtilerek sadece bu maddenin yürürlüğe girmesinden önce kıyı yapıları inşa edilmesi amacıyla lehlerine irtifak hakkı tesis edilmiş veya kullanma izni verilmiş yatırımcıların bir bölümünün sözleşme süreleri 49 yıla kadar uzatılmaktadır.
3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun kapsamında yat limanı inşa edip 25 yıllık işletme hakkı sahibi olan davacı şirketin, sözleşme süresinin uzatılması isteminin yetkili Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığınca reddi yolunda tesis edilen işlemin iptali istemiyle açılmış bulunan bu davada, 4706 sayılı Kanun’a eklenen Geçici 8. madde uygulanacak kural niteliğini taşımaktadır.
Her ne kadar davacı, 4706 sayılı Kanun’a eklenen Geçici 8. maddenin “özel düzenlemeler hariç olmak üzere” ibaresinin Anayasa’ya aykırılığını öne sürmekte ise de, Kurulumuzca, maddenin tamamının Anayasa’ya aykırılığının irdelenmesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.
Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler ve Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlar üzerinde kıyı yapıları inşa eden yatırımcıların bir bölümüne dört ay içinde başvurup rayiç bedeli ödenmek suretiyle idare ile yapılan irtifak hakkı veya kullanma izni sözleşmelerinin, ilgili idarenin değerlendirmesi ve onayı aranmaksızın yeni sözleşme yapılmak suretiyle irtifak hakkı ve kullanma izni sözleşmelerinin süresini 49 yıla kadar uzatma olanağı sağlayan anılan yasa kuralının Anayasa’ya uygunluğunun; yasama organının idareyle yatırımcı arasındaki sözleşmenin süresini yasal düzenlemeyle idareye değerlendirme ve takdir yetkisi tanımadan değiştirip değiştiremeyeceği; getirilen yasa kuralının açık ve belirgin olup olmadığı, aynı tür kıyı yapılarını benzer şekilde inşa eden yatırımcılar arasında eşitliğin zedelenip zedelenmediği ve yasaların genelliği ilkesi yönünden irdelenmesi gerekmektedir.
I- Yasama organının idareyle yatırımcı arasındaki sözleşmenin süresini yasal düzenlemeyle idareye değerlendirme ve takdir yetkisi tanımadan değiştirip değiştiremeyeceği yönünden yasa kuralının incelenmesi;
Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve yasalarla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir.
Kanunların kamu yararının sağlanması amacına yönelik olması, adil kurallar içermesi ve hakkaniyet ölçütlerini gözetmesi hukuk devleti olmanın gereğidir. Anayasa’nın 7. maddesine göre, yasama organı Anayasal sınırlar içinde kalmak kaydıyla, herhangi bir alanı düzenleme yetkisine sahip bulunmaktadır. Yasa koyucunun hukuki düzenlemelerde kendisine tanınan takdir yetkisini, anayasal sınırlar içinde kalmak kaydıyla adalet, hakkaniyet, kamu hizmetinin gereklerine uygunluk ve kamu yararı ölçütlerini göz önünde tutarak kullanması gerekir. Yasa koyucu bu yetkiyi kullanırken, Anayasa’nın ilgili diğer kurallarına da uymak zorundadır.
Ekonomik olayların niteliği, gelişen şart ve durumlara göre sık sık değişik önlemler alma, bunları kaldırma ve süratli biçimde hareket etme zorunluluğu, yasama organının yapısı ve işleyiş biçimi gibi hususlar, yasama organının yürütme organını yetkilendirmesini gerekli kılabilir. Bu gibi durumlarda yasama organı, temel kuralları saptadıktan sonra, uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakabilir. Yine yasama organının bir alanı düzenlerken halen yürürlükte bulunan yasal düzenlemelere göre oluşturulan hukuksal durumların varlığını, daha önce düzenlenmiş ve tarafların özgür iradeleri sonucunda belli koşullara bağlanmış olan sözleşmelerin ne zaman ve ne şekilde sona ereceği, sözleşme süresinin uzatılıp uzatılmayacağı gibi konuların sözleşmenin taraflarınca karar verilebilecek hususlar olduğunu da göz önünde bulundurması gerekmektedir. Anayasanın 48. maddesiyle koruma altına alınan sözleşme özgürlüğü, sözleşme yapma serbestisi yanında, yapılan sözleşmelere dışarıdan müdahale yasağını da içermektedir.
Kuvvetler ayrılığı esasını benimseyen Anayasa’da, yasama, yürütme ve yargı erklerinin görev ve yetkileri belirtilirken, bu erklerin sınırları da çizilmiştir. Anayasa’da sert bir kuvvetler ayrılığı sistemi öngörülmemiş, bu ayrımın, Devlet organları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip, belli Devlet yetki ve görevlerinin kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı medeni bir işbölümü ve işbirliğine dayandığı kabul edilmiştir. Anayasa, erkler arasında bir uyum ve işbirliği esasına dayansa da kural olarak, bunlardan birinin haklı ve makul bir sebep ortaya konulmadan diğerinin görev alanına girecek bir tasarrufta bulunmasına izin vermemiştir.
Halen yürürlükte bulunan mevzuat çerçevesinde Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler ile Hazinenin özel mülkiyetindeki yerlerde kıyı yapısı inşası; yetkili idare tarafından kıyı yapısının yeri, niteliği konusunda değerlendirme yapılıp, inşa edilecek kıyı yapısının kamu yararına uygun görülmesi şartına bağlıdır. İnşa edilecek kıyı yapısının yerini ve niteliğini belirleyen idare, yatırımcının durumunu da değerlendirmek suretiyle irtifak hakkı veya kullanma izni süresini 49 yılı aşmamak şartıyla belirlemektedir.
Yasama organının idare alanına ilişkin yasal düzenlemeler yapabileceği; yasal düzenlemelerle daha önce idarece tesis edilen işlemleri ve bu işlemlerle ortaya çıkan hukuki sonuçları da kural olarak değiştirip kaldırılabileceği konusunda duraksama bulunmamaktadır. Ancak idarenin, değerlendirme ve takdir yetkisini kullanarak tesis ettiği işlemlerin, yapılacak yasal düzenlemelerle idareye mevcut durumu kamu yararı ve hizmet gerekleri yönünden değerlendirme olanağı tanınmadan kaldırılması Anayasa’yla belirlenen idari rejimle bağdaşmamaktadır.
Yukarıda yapılan açıklama ışığında, 5793 sayılı Kanun’un 29. maddesiyle 4706 sayılı Kanun’a eklenen Geçici 8. madde hükmü irdelendiğinde; Hazinenin özel mülkiyetinde bulunan taşınmazlarda veya Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan yerlerde 3996 sayılı veya 2886 sayılı Kanun ve ilgili mevzuat kapsamında yat limanı ve benzeri kıyı yapıları inşa eden ve irtifak hakkı ve kullanma izni sözleşmeleri devam eden yatırımcıların, mevcut sözleşmelerinin süresinin uzatılıp uzatılmayacağı noktasında, bütün eylem ve işlemlerinde kamu yararını ve hizmet gereklerini göz önünde tutmak zorunda olan idareye, haklı ve makul bir neden ortaya konulmadan, değerlendirme ve takdir yetkisi tanımayan yasa kuralının, Anayasa’da öngörülen kuvvetler ayrılığı ilkesine ve sözleşme özgürlüğüne aykırı olduğu sonucuna ulaşılmaktadır
II- Yasa kuralının açık ve belirgin olup olmadığı yönünden incelenmesi;
Kişilere hukuk güvenliğinin sağlanması, Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devletinin ön koşullarındandır. Hukuk devleti, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde Devlete güven duyabilmesini, Devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerektirir. Hukuk güvenliğinin sağlanması, bu doğrultuda yasaların geleceğe yönelik öngörülebilir belirlemeler yapılabilmesine olanak verecek kurallar içermesini gerekli kılar.
Hukuk devletinin hukuk güvenliği ilkesi belirliliği de gerektirir. Belirlilik ilkesi, hak ve yükümlülüğün hem kişiler hem de idare yönünden belli ve kesin olmasını, yasa kuralının, ilgili kişilerin mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini mümkün kılacak, tereddüde yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir, nesnel, makul bir düzeyde öngörülebilecek ve keyfi uygulamalara yol açmayacak biçimde belirlenmiş olmasını gerektirir.
5793 sayılı Kanun’un 29. maddesiyle 4706 sayılı Kanun’a eklenen Geçici 8. maddesinde; kıyı yapıları ile ilgili olarak özel düzenlemeler hariç olmak üzere lehlerine kırk dokuz yıldan az süreli olarak irtifak hakkı tesis edilen veya kullanma izni verilen yatırımcıların, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren en geç dört ay içinde başvurmaları ve belli yükümlülükleri yerine getirmeleri şartıyla irtifak hakkı veya kullanma izni sürelerinin 49 yıla çıkarılması öngörülmüştür.
Maddede, özel düzenlemelerle neyin kastedildiği ve özel düzenleme kapsamında yapılan kıyı yapılarına ilişkin sözleşmelerin neden hariç tutulduğuna ilişkin bir açıklık ve belirlilik bulunmamaktadır.
Her ne kadar maddenin gerekçesinde “Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlar ile kıyı kenar çizgisinin deniz yönünde (kıyıda) bulunan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler ve deniz, göl ve akarsularda doldurma veya kurutma yoluyla elde edilen alanlar üzerinde tersane, yat limanı, kurvaziyer limanı, dolfen, iskele, dolgu, rıhtım, boru hattı, şamandıra, platform ve benzeri kıyı yapıları yapılmak amacıyla lehlerine kırk dokuz yıldan az süreli olarak irtifak hakkı tesis edilen veya kullanma izni verilen yatırımcılar tarafından; 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun, 3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun, 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu gibi özel düzenlemeler gereği yapılan işlemler hariç olmak üzere,” denilmekte ise de; “gibi” sözcüğü ile sayılanlar dışındaki özel düzenlemelerin de hariç tutulduğu ve böylece özel düzenlemelerin kapsamının sınırlı olmadığı anlaşılmakta, bu haliyle özel düzenleme ifadesinin anlam ve kapsamında açıklık ve belirlilik bulunmamaktadır.
Nitekim, maddenin uygulanmasını göstermek üzere çıkarılan ve 14.10.2008 tarih ve 27024 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 319 sıra no.lu Milli Emlak Tebliğinde, özel düzenlemeler kapsamına 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu ilave edilmiş ve devamında aynen yasa maddesinde olduğu gibi özel düzenlemeler gereği yapılan işlemler hariç denilmek suretiyle yasadaki mevcut belirsizlikler devam ettirilmiştir. Yasa maddesinin açık ve belirgin olmaması, bu maddenin uygulanmasını göstermek üzere çıkarılan tebliğe de aynı sorunların yansımasına sebep olmuştur.
Anılan Yasa kuralının, açık ve belirli olmaması yönünden hukuk devleti ilkesine aykırı olduğu sonucuna ulaşılmaktadır.
III- Yasa maddesinin, aynı tür kıyı yapılarını benzer şekilde inşa edenler arasında eşitliği zedeleyip zedelemediği ve yasaların genelliği ilkesi yönünden irdelenmesi;
Anayasa’nın 10. maddesinde yer alan eşitlik ilkesi hukuksal durumları aynı olanlar için söz konusudur. Bu ilke ile eylemli değil, hukuksal eşitlik öngörülmüştür. Eşitlik ilkesinin amacı, aynı durumda bulunan kişilerin yasalar karşısında aynı işleme bağlı tutulmalarını sağlamak, ayrım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını önlemektir. Bu ilkeyle, aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrı kurallar uygulanarak yasa karşısında eşitliğin ihlali yasaklanmıştır. Yasa önünde eşitlik, herkesin her yönden aynı kurallara bağlı tutulacağı anlamına gelmez. Kimi kişilerin haklı, makul ve anlaşılabilir bir neden bulunması koşulu ile değişik kurallara bağlı tutulmaları eşitlik ilkesine aykırılık oluşturmaz. Anayasa Mahkemesinin birçok kararında da vurgulandığı gibi, aynı hukuki durumda bulunanlardan bazıları için farklı kurallar konulmasını haklı gösterecek nedenlerin bulunması ve bunların anlaşılabilir, amaçla ilgili, makul ve adil olmaları gerekir. Bunun yanında yasa koyucunun aynı konuda yapmış olduğu düzenlemelerin de birbiri ile çelişmemesi gerekir. Aynı hukuksal durumlar aynı, ayrı hukuksal durumlar farklı kurallara bağlı tutulursa Anayasa’da öngörülen eşitlik ilkesi zedelenmez.
Kıyı yapıları ister yasa koyucunun tabiri ile özel düzenlemeler kapsamında yapılmış olsun, ister 2886 sayılı Kanun ve ilgili mevzuat hükümlerine göre yapılmış olsun, kıyı yapısının yapılacağı yer Devletin hüküm ve tasarrufu altında ise yatırımcı ile ilgili idare arasında kullanma izni sözleşmesi; Hazinenin özel mülkiyetinde ise irtifak hakkı sözleşmesi yapılmaktadır. Bu sözleşmelerin yapılması aşamasında bütün yatırımcılar aynı kurallara tabi tutulmakta; ayrım yapılmaksızın her bir yatırımcı ile ilgili idare arasında yatırımın bedeli, projenin mahiyeti, sermaye miktarı ile kamu yararı ve hizmet gerekleri idarece değerlendirilmek suretiyle azami 49 yıla kadar kullanma izni veya irtifak hakkı sözleşmesi imzalanmaktadır. Kıyı yapılarını inşa eden yatırımcılar arasında ilgili mevzuatta herhangi bir ayrım yapılmamış olmasına ve yasa kuralında haklı, makul, anlaşılabilir, uygulanabilir, belirgin, açık ve somut bir neden gösterilmemesine karşın, “özel düzenlemeler” gibi açık ve belirgin olmayan bir sebebe dayanılarak kıyı yapıları inşa eden yatırımcıların bir bölümünün sözleşmelerinin uzatılmamasının, Anayasa’nın eşitlik ilkesine aykırı olduğu sonucuna ulaşılmaktadır.
Yasaların ve yasalarla getirilen kuralların genel olması, hukuk devleti ve yasa önünde eşitlik ilkelerinin bir sonucudur. Yasanın genelliğinden anlaşılan, belli bir kişiyi hedef almayan, özel, aktüel, geçici bir durumu gözetmeyen, önceden saptanıp, soyut biçimde herkese uygulanabilecek kurallar içermesidir. Buna göre, yasa kurallarının her şeyden önce genel nitelikte olması, herkes için objektif hukuki durumlar yaratması ve aynı hukuki durumda bulunan kişilere ayırım gözetilmeksizin uygulanabilir olması gerekir.
5793 sayılı Kanun’un 29. maddesiyle 4706 sayılı Kanun’a eklenen Geçici 8. maddesiyle getirilen ve kıyı yapılarının yapımına ilişkin mevzuatta bir değişiklik veya maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren inşa edilecek kıyı yapıları ile ilgili olarak bir hüküm bulunmamasına karşın, özel düzenlemelerin hariç tutulduğu belirtilerek sadece bu maddenin yürürlüğe girmesinden önce kıyı yapıları inşa eden yatırımcıların sözleşme sürelerinin 49 yıla kadar uzatılmasına olanak sağlayan 4706 sayılı Kanun’un Geçici 8. maddesinin, yasaların genel ve objektif olması gerektiği yönündeki hukuk devleti ilkesine de aykırı olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
IV- SONUÇ ve İSTEM
Açıklanan nedenlerle ve bir davaya bakmakta olan mahkemenin, o dava sebebiyle uygulanacak yasa kuralının Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına götüren görüşünü açıklayan kararı ile Anayasa Mahkemesine başvurulması gerektiğini düzenleyen 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 40. maddesinin 1. fıkrası gereğince, yukarıda açıklanan gerekçelerle; 5793 sayılı Kanun’un 29. maddesiyle 4706 sayılı Kanun’a eklenen Geçici 8. maddenin, Anayasa’nın 2., 10. ve 48. maddelerine aykırı olduğu kanısına ulaşılması nedeniyle Anayasa Mahkemesine başvurulmasına; dosyada bulunan belgelerin onaylı bir örneğinin Anayasa Mahkemesi Başkanlığına gönderilmesine 3.12.2012 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.”
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
4706 sayılı Kanun’a 5793 sayılı Kanun’un 29. maddesiyle eklenen itiraz konusu geçici 8. madde şöyledir:
“Hazinenin özel mülkiyetinde bulunan taşınmazlar ile kıyı kenar çizgisinin deniz yönünde (kıyıda) bulunan Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan yerler ve deniz, göl ve akarsularda doldurma veya kurutma yoluyla elde edilen alanlar üzerinde, tersane, yat limanı, kurvaziyer limanı, dolfen, iskele, dolgu, rıhtım, boru hattı, şamandıra, platform ve benzeri kıyı yapıları yapılmak amacıyla, özel düzenlemeler hariç olmak üzere lehlerine kırkdokuz yıldan az süreli olarak irtifak hakkı tesis edilen veya kullanma izni verilen yatırımcılar tarafından; bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren en geç dört ay içinde başvuruda bulunulması ve sözleşmeden doğan mali yükümlülüklerin yerine getirilmesi, irtifak hakkından veya kullanma izninden dolayı Bakanlık aleyhine açılmış davalar var ise bu davalardan tüm yargılama giderleri üstlenilerek kayıtsız ve şartsız feragat edilmesi ve rayiç bedel esas alınarak tespit edilecek irtifak hakkı veya kullanma izni bedeli üzerinden yeni sözleşme düzenlenmesi şartıyla, irtifak hakkı ve kullanma izni sözleşmelerinin süresi hakkın başlangıç tarihinden itibaren kırkdokuz yıl olarak değiştirilir.”
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa’nın 2., 10. ve 48. maddelerine dayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Haşim KILIÇ, Serruh KALELİ, Alparslan ALTAN, Mehmet ERTEN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Zehra Ayla PERKTAŞ, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL ve Zühtü ARSLAN’ın katılımlarıyla 28.2.2013 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle uygulanacak kural sorunu görüşülmüştür.
Anayasa’nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 40. maddesine göre, mahkemeler, bakmakta oldukları davalarda uygulayacakları kanun ya da kanun hükmünde kararname kurallarını Anayasa’ya aykırı görürler veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık savının ciddi olduğu kanısına varırlarsa, o hükmün iptali için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidirler. Ancak, bu kurallar uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi için elinde yöntemince açılmış ve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması ve iptali istenen kuralların da o davada uygulanacak olması gerekmektedir. Uygulanacak yasa kuralları, davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikte bulunan kurallardır.
İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, 4706 sayılı Kanun’a 5793 sayılı Kanun’un 29. maddesiyle eklenen geçici 8. maddenin tamamının iptalini istemiştir.
Başvuran Mahkemenin bakmakta olduğu dava, yap-işlet-devret modeli ile yat limanı inşa eden şirketin, inşa ettiği yat limanının sözleşme ile belirlenen 25 yıllık işletme süresinin, 4706 sayılı Kanun’un geçici 8. maddesi uyarınca hakkın başlangıç tarihinden itibaren 49 yıla uzatılması istemiyle yaptığı başvurunun reddine dair işleme ilişkindir. Davacı, başvurusunun reddine ilişkin işlemin iptal edilmesini 4706 sayılı Kanun’a eklenen geçici 8. maddenin “…özel düzenlemeler hariç olmak üzere…” ibaresi yönünden talep etmiştir. Diğer bir ifadeyle davacının, geçici 8. maddenin belirtilen ibare dışında kalan bölümü ile ilgili bir talebi bulunmamaktadır. Dolayısıyla, geçici 8. maddenin bu ibare dışında kalan bölümü başvuruda bulunan Mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulanacak kural niteliğinde değildir.
Açıklanan nedenlerle;
A- 29.6.2001 günlü, 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’a, 24.7.2008 günlü, 5793 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 29. maddesiyle eklenen geçici 8. maddenin “…özel düzenlemeler hariç olmak üzere…” ibaresi dışında kalan bölümünün, itiraz başvurusunda bulunan Mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulanma olanağı bulunmadığından, bu bölüme ilişkin başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle REDDİNE,
B- 4706 sayılı Kanun’a, 5793 sayılı Kanun’un 29. maddesiyle eklenen geçici 8. maddede yer alan “…özel düzenlemeler hariç olmak üzere…” ibaresinin esasının incelenmesine,
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Selim ERDEM tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Başvuru kararında, itiraz konusu kuralda yer alan “özel düzenlemeler” ile neyin kastedildiği ve bu kapsamda yapılan kıyı yapılarına ilişkin sözleşmelerin neden hariç tutulduğuna dair bir açıklık ve belirlilik bulunmadığı, madde gerekçesinde “4046, 3996 ve 4628 sayılı kanunlar gibi düzenlemeler gereği yapılan işlemler hariç olmak üzere” denilmek suretiyle özel düzenlemelerden hangi düzenlemelerin anlaşılması gerektiği belirtilmişse de “gibi” ibaresinin sayılanlar dışında bazı düzenlemeleri de kapsadığı ve özel düzenlemelerin sınırlı olmadığının anlaşıldığı, kuralın bu yönüyle hukuk devleti ilkesine aykırı olduğu, kıyı yapıları hangi düzenleme ile yapılırsa yapılsın yatırımcı ile idare arasında kullanma izni veya irtifak hakkı sözleşmesi yapıldığı, bu sözleşmelerin yapılması aşamasında bütün yatırımcıların aynı kurallara tabi tutulduğu, ayrım yapılmaksızın yatırımcı ile ilgili idare arasında yatırımın bedeli, projenin mahiyeti, sermaye miktarı ile kamu yararı ve hizmet gerekleri değerlendirilmek suretiyle azami kırk dokuz yıla kadar sözleşme imzalandığı, “özel düzenlemeler” gibi açık ve belirgin olmayan bir sebebe dayanılarak yatırımcıların bir bölümünün sözleşmelerinin uzatılmamasının Anayasa’nın eşitlik ilkesine de aykırı olduğu ve ayrıca düzenlemenin Anayasa’da öngörülen sözleşme özgürlüğünü de ihlal ettiği belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 2., 10. ve 48. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
4706 sayılı Kanun’a 5793 sayılı Kanun’un 29. maddesiyle eklenen ve itiraz konusu kuralı da içeren geçici 8. maddede, hazinenin özel mülkiyetinde bulunan taşınmazlar ile kıyı kenar çizgisinin deniz yönünde (kıyıda) bulunan devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan yerler ve deniz, göl ve akarsularda doldurma veya kurutma yoluyla elde edilen alanlar üzerinde, kıyı yapıları yapılmak amacıyla, özel düzenlemeler hariç olmak üzere lehlerine kırk dokuz yıldan az süreli olarak irtifak hakkı tesis edilen veya kullanma izni verilen yatırımcılar tarafından, maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren en geç dört ay içinde başvuruda bulunulması ve sözleşmeden doğan mali yükümlülüklerin yerine getirilmesi, irtifak hakkından veya kullanma izninden dolayı bakanlık aleyhine açılmış davalar var ise bu davalardan tüm yargılama giderleri üstlenilerek kayıtsız ve şartsız feragat edilmesi ve rayiç bedel esas alınarak tespit edilecek irtifak hakkı veya kullanma izni bedeli üzerinden yeni sözleşme düzenlenmesi şartıyla, irtifak hakkı ve kullanma izni sözleşmelerinin süresinin hakkın başlangıç tarihinden itibaren kırk dokuz yıl olarak değiştirileceği öngörülmüştür.
Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir.
Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk devletinin temel ilkelerinden biri “belirlilik”tir. Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ya da kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de gereklidir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup bireyin, kanundan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini verdiğini bilmesini zorunlu kılmaktadır. Birey ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını ayarlar. Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Bu bakımdan, kanunun metni, bireylerin, gerektiğinde hukuki yardım almak suretiyle, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek düzeyde kaleme alınmış olmalıdır. Dolayısıyla, uygulanması öncesinde kanunun, muhtemel etki ve sonuçlarının yeterli derecede öngörülebilir olması gereklidir.
Hazine taşınmazlarının satışı, kiraya verilmesi, trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi, ilgili kanuni düzenlemeler ile yürütülmekte olup buna göre hazine taşınmazları üzerinde kullanma izni verilmesi ile irtifak hakkı tesis edilmesi görev ve yetkisi Maliye Bakanlığına aittir. Maliye Bakanlığı bu yetkisini yatırım yapılacak Hazine taşınmazı üzerinde en fazla kırk dokuz yıla kadar irtifak hakkı tesis ederek veya kullanma izni vererek kullanmaktadır. Yatırım yapılacak yer, hazinenin özel mülkiyetinde bulunan taşınmazlardan ise yatırımcı ile idare arasında irtifak hakkı sözleşmesi, devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan yerlerden ise kullanma izni sözleşmesi yapılmaktadır. İdare ile her bir yatırımcı arasında yatırımın bedeli, projenin mahiyeti, kıyı yapısının yeri ve niteliği, sermaye miktarı ile kamu yararı ve hizmet gerekleri idarece değerlendirilmek suretiyle azami kırk dokuz yıla kadar kullanma izni veya irtifak hakkı sözleşmesi imzalanmaktadır.
İtiraz konusu madde, kıyı yapıları yapılması amacıyla, hazinenin özel mülkiyetinde bulunan taşınmazlar ile devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan yerler üzerinde, özel düzenlemeler hariç olmak üzere tesis edilen irtifak hakkı ve kullanma izni sözleşmelerinin süresinin uzatılmasını öngörmektedir. Madde ile sözleşme sürelerinin uzatılmasında özel düzenlemeler hariç tutulmasına rağmen, madde metninde özel düzenlemelerin nelerden ibaret olduğu, neden özel düzenleme olarak kabul edildikleri ya da hariç tutuldukları konusunda herhangi bir açıklama yer almamaktadır. Bu durumda idarenin, özel düzenlemeler kapsamına nelerin dahil olabileceğinin belirlenmesi hususunda geniş bir takdir yetkisine sahip olacağı açıktır. Bu hâliyle sözleşmelerden hangilerinin sürelerinin uzatılacağının ilgili kişilerce önceden bilinebilir olduğu söylenemeyecektir.
Hazine taşınmazları üzerinde kıyı yapıları yapılması amacıyla tesis edilen irtifak hakkı ve kullanma izni sözleşmelerinin süresinin uzatılmasında özel düzenlemelerin tespiti konusunda idareye geniş takdir yetkisi tanıyan itiraz konusu kural, yatırımcılar açısından anlaşılabilir, bilinebilir ve öngörülebilir değildir. Bu durum kuralın uygulanmasında tereddüt ve belirsizliklere yol açacağından kural, hukuk devleti ilkesine aykırılık oluşturmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa’nın 2. maddesine aykırıdır. İptali gerekir.
Bu görüşe M. Emin KUZ katılmamıştır.
Kural, Anayasa’nın 2. maddesine aykırı görülerek iptal edildiğinden, Anayasa’nın 10. ve 48. maddeleri yönünden incelenmesine gerek görülmemiştir.
VI- SONUÇ
29.6.2001 günlü, 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’a, 24.7.2008 günlü, 5793 sayılı Kanun’un 29. maddesiyle eklenen geçici 8. maddede yer alan “…özel düzenlemeler hariç olmak üzere…” ibaresinin Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, M. Emin KUZ’un karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA, 6.6.2013 gününde karar verildi.
KARŞIOY GEREKÇESİ
4706 sayılı Kanunun, Hazinenin özel mülkiyetinde veya Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan yerlerde kıyı yapıları yapılması amacıyla, özel düzenlemeler hariç olmak üzere lehlerine irtifak hakkı tesis edilen veya kullanma izni verilen yatırımcıların irtifak hakkı ve kullanma izni sözleşme sürelerinin kırkdokuz yıla çıkarılmasını öngören geçici 8. maddesinde geçen “özel düzenlemeler” ibaresinin açık ve öngörülebilir olmadığı, belirsizliklere yol açacağı, bu nedenle Anayasanın 2. maddesine aykırı olduğu belirtilerek “özel düzenlemeler hariç olmak üzere…” ibaresinin iptaline hükmedilmiştir.
1- Anayasaya aykırı olduğuna hükmedilen “özel düzenlemeler hariç olmak üzere” ibaresi, düzenlemenin yapıldığı 4706 sayılı Kanunun dışındaki düzenlemelerin tamamını ifade ettiğinden yeterince açık ve belirlidir. Madde ile öngörülen imkân sadece 4706 sayılı Kanun kapsamındaki yatırımcılara sağlandığından, bunu vurgulayan söz konusu ibarede bir belirsizlik bulunmamaktadır. Madde gerekçesinde de “4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun, 3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun, 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu gibi özel düzenlemeler gereği yapılan işlemler hariç olmak üzere” denilmek suretiyle söz konusu hükme daha da açıklık getirilmiştir.
Esasen, madde gerekçesinde örnek olarak sayılan ve 4706 sayılı Kanunun dışında kalan bu kanunlara göre idare ile sözleşme yapan yatırımcılar, farklı hak ve yükümlülükler öngörülmesi sebebiyle farklı hukukî durumlarda bulunmaktadır. Bu kanunlara göre yapılan yap-işlet-devret veya görevlendirme sözleşmelerinin süreleri de, 4706 sayılı Kanuna göre yapılan sözleşmelerden farklı olarak, yatırımın maliyeti ve yatırımcının bu yatırımdan sağlayacağı kazanç dikkate alınarak belirlendiğinden, anılan kuralda 4706 sayılı Kanunun dışındaki düzenlemelerin kapsamında bulunan yatırımcılar yönünden hukukî güvenliği ortadan kaldıracak bir belirsizlik ve öngörülemezlik söz konusu değildir.
2- Anayasanın 153. maddesinin ikinci fıkrasında, Anayasa Mahkemesinin bir kanun hükmünü iptal ederken, kanun koyucu gibi hareketle, yeni bir uygulamaya yol açacak şekilde hüküm tesis edemeyeceği belirtilmektedir. Bu ilke, madde gerekçesinde, “…Kanunla getirilen istisnalara ilişkin kanun hükümlerinin iptali, anakuralın uygulanması sonucunu doğurabilir. Halbuki kanun koyucu böyle bir sonuç çıkmasını arzu etmediği için istisnayı kabul etmiş durumdadır. Bu istisna hükmünün iptali millî idareye ters düşeceğinden … hüküm verirken bu özelliklerin gözönünde bulundurulması zorunludur” şeklinde açıklanmaktadır.
Geçici 8. maddedeki “özel düzenlemeler hariç olmak üzere” ibaresinin, yani maddede öngörülen istisna hükmünün iptali, anılan maddenin, başka kanunlara dayanılarak kullanma izni verilen ve lehlerine irtifak hakkı tesis edilen yatırımcılar bakımından da uygulanması sonucunu doğurmaktadır. Böylece, düzenlemenin kapsamı kanun koyucunun öngörmediği şekilde genişletilmiş olmaktadır. Oysa 153. maddenin gerekçesinde de belirtildiği üzere, kanun koyucu böyle bir sonuç çıkmasını arzu etmediği ve geçici 8. madde ile öngörülen imkânı sadece 4706 sayılı Kanuna göre kullanma izni verilen veya lehlerine irtifak hakkı tesisi edilen yatırımcılara sağladığı için bu istisnayı kabul etmiştir.
Bu sebeplerle, itiraz konusu kurala yönelik iptal talebinin reddine karar verilmesi gerektiğini düşündüğümden, iptal yönündeki çoğunluk görüşüne katılmıyorum.
